[점선면] [Deep] 💥우당탕탕 국회 이전 대작전

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[Deep] 💥우당탕탕 국회 이전 대작전

9분 2024.04.16

균형발전 지방소멸 세종시 관습헌법 행정수도

2024. 4. 16.

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일러스트=변희슬 기자

행정중심복합도시 세종에는 '금강보행교'라는 특이하게 생긴 다리가 있습니다. 세종특별자치시가 세종의 랜드마크로 홍보하는 이 다리는 600m 넘는 거리를 직선이 아닌 원형 곡선으로 연결하고요, 그 둘레 길이는 세종대왕이 한글을 반포한 1446년을 기념해 1446m로 설계했다고 합니다.

세종시는 이 다리가 '세종의 도시 구조를 형상화한 디자인'이라고도 설명하는데요. 그래서인지 저는 직선으로 건너지 않고 굳이 먼 거리를 빙 둘러 가게 만든 이 다리가 세종시의 위상과 참 닮았다는 생각이 듭니다. '상징'도 좋지만 모름지기 다리라면 우선 강을 건너는 '기능'에 충실해야 하지 않을까요?

세종이 상징하는 균형발전 정책 역시 실질적인 '기능'이 아니라 그저 '상징'에 멈춘 것은 아닐까? 금강의 어느 다리에서 떠오른 생각, 오늘 점선면Deep이 하고 싶은 이야기입니다.

선거가 끝나고

선거를 앞두고는 으레 많은 공약이 쏟아집니다. 직전 선거에서도 그랬습니다. '선거 개입' 논란을 무릅쓰고 대통령실까지 나서 이런저런 약속한 게 많습니다.
지역구 후보가 지역을 위한 공약을 제시하는 건 당연합니다. 그런데 이번엔 정당 차원에서 특정 지역을 공략하는 맞춤형 공약을 유난히 많이 내걸었어요.
그 시작은 '서울시 김포구'라고 볼 수 있습니다. 지난 2월 한동훈 당시 국민의힘 비상대책위원장은 "목련이 피는 봄이 오면 김포는 서울이 될 수 있을 것"이라고 말했죠. 얼마 뒤 윤석열 대통령은 '부산 민생토론회'를 열고 "(서울 여의도에 있는) 산업은행을 부산으로 조속히 이전"한다는 대선 공약을 재확인했습니다.
선거를 겨우 2주 앞두고 또 대형 공약이 나왔습니다. "서울 여의도 국회를 세종시로 이전한다." 지난 1월 공개한 총선 공약집에도 없는 내용을 갑자기 던졌습니다.
치열했던 선거는 끝났고, 수많은 약속만이 남았습니다. 헌법이 정한 국가의 책무인 지역 균형발전 측면에서 중요한 약속들입니다. 선거 후에도 계속 파장을 미칠 뿐만 아니라, 점선면 독자님들께서 뜨겁게 반응하는 이슈이기도 합니다.
오늘 점선면Deep에서는 국회의 세종 이전 문제를 집중적으로 살펴보며 균형발전 약속의 겉과 속을 찬찬히 뜯어보겠습니다.

✦ 22대 총선에선 유난히 특정 지역을 겨냥한 대형 공약이 많이 나왔어요. 공약집에도 없던 '국회의 세종시 이전'이 대표적입니다.

1. 과연 진심일까?

'이기면 뭐든지 한다'는 선거의 속성을 감안해 공약을 다급하게 던지는 상황은 '너그럽게' 이해해 볼 수 있습니다. 문제는 공적 책무를 지닌 정당이 일관성조차 보이지 않는다는 점입니다.

국회의 세종 이전은 2020년 당시 여당인 더불어민주당이 제안한 바 있습니다. 청와대(대통령실)까지 함께 옮기는 것으로요. 그때 국민의힘 전신인 미래통합당은 "온 나라 부동산이 쑥대밭인 이 시점…역시 투기 조장 일등 정부와 집권 여당답다"고 반응했어요. 그리고 2004년 헌법재판소가 '국회 세종 이전은 헌법에 어긋난다'고 판단한 점을 들어 국회를 옮기려야 옮기기 어렵다고 했습니다. 불가능이 20년 후엔 어떻게 가능이 된 걸까요? (헌재 판단에 대해서는 아래에서 좀 더 자세히 다룹니다.)

민주당도 딱히 할 말은 없어 보입니다. 민주당은 2016년 총선 당시 국회의 세종 이전을 공약으로 내걸었다가 도로 무른 적이 있습니다. 역시 과거 헌재 판단에 다른 위헌 시비를 고려했습니다. 그럼에도 상대편인 국민의힘에서 국회의 세종 이전 공약이 다시 나오자 "민주당이 오랫동안 취해왔던 입장"이라고 맞섰죠.

지난 3월4일 촬영한 서울 여의도 국회의사당. 정지윤 선임기자

사실, 국회는 곧 쪼개질 운명에 처했습니다. 헌재 판단 때문에 국회를 완전히 옮기지 못하니 일부라도 옮겨 제2 국회인 '국회 세종의사당'을 세우자고 여야가 합의해 관련 법규를 만들었습니다. 국회를 옮길 부지도 마련됐고요. 하지만, 이렇게 의회 분원을 운영하는 사례는 세계적으로 유럽의회뿐이라고 합니다. 국회를 나누는 게 일반적이라고 보기는 어렵습니다.

이 상황을 해결해야 하는데, 과연 국회를 온전하게 옮기고픈 진심이 어느 한 정당에라도 있긴 할까요?

2. 그렇게 큰일일까?

현재 세종에는 외교부·통일부·국방부 등만 빼고 대부분 행정부처가 모여있습니다. 국회가 세종으로 옮겨가면, 삼권분립 체제에서 대법원 등 사법부만 빼고 행정부·입법부가 사실상 모두 세종에 자리 잡는 셈입니다. 과거 노무현 정부(2003~2008)가 추진했던 '행정수도'에 가까운 모습이 되는 거예요.

문제는 국회의 세종 이전이 2004년 헌재가 행정수도에 태클을 걸면서 제시한 주요 논거에 또 걸린다는 점입니다. 헌재가 당시 '수도는 정치와 행정의 중추 기능을 하므로 국회와 대통령 소재지가 어디인지가 수도를 결정짓는 요소'란 취지로 판단했거든요.

물론, 헌법이 국회와 대통령실의 위치까지 일일이 지정하지는 않습니다. 다만, 헌재는 '관습헌법(헌법과 같은 힘을 지닌 관행)'이란 개념을 끌어오며 국회와 대통령실이 서울을 벗어나는 것이 위헌이라고 봤습니다. 세종시를 '행정수도'로 만들지 못하고 애매하게 '행정중심복합도시(행복도시)'로 만든 배경이죠.

정부세종청사 전경. 경향신문 자료사진

그런데 이제 와서 국회가 세종으로 갈 수 있을까요? 헌재 결정을 뒤집는 방법은 헌법 개정, 즉 개헌뿐이라는 게 지배적인 해석입니다. 예컨대, 헌법에 '수도는 법률로 정한다'고 명시한 다음 '대한민국 수도에 관한 법률'을 만들어 '수도는…'이란 조항을 만드는 겁니다. 이런 조치없이 국회를 이전하려고 하면 헌재가 또 어떤 판단을 내릴지는 장담할 수 없습니다.

3. 관습헌법이 뭐길래

2004년 헌재의 이른바 '관습헌법 해석'은 숱한 비판을 받았습니다. 오죽하면 당시 노무현 정부의 행정수도 건설에 반발해 헌법소원을 낸 당사자(이석연 변호사·전 법제처장)마저 "관습헌법은 논리의 비약"이라며 헌재의 일부 결론에 의문을 제기했어요.

헌재가 '수도는 서울'이 관습헌법에 해당한다고 해석한 주요 근거 중 하나는 바로 <경국대전>(1397)입니다. 조선의 개국공신 정도전이 쓴 이 책은 '경복궁의 서쪽엔 사직을 두고, 동쪽엔 종묘를 두고…' 같은 식으로 수도에 관해 세세하게 정의한 일종의 '수도 설계 가이드북'입니다. 헌재는 "수도를 서울로 정한 것은 비록 헌법 조항에 나오지 않지만, 조선왕조 창건 이후부터 <경국대전>에 수록돼 장기간 국가의 기본 규범으로 효력을 가져왔(다)"라고 했습니다.

이를 두고 구시대 왕조가 민주국가의 미래를 결정한 셈이란 비판이 나옵니다. 헌법전문가인 김진한 박사는 "수도가 서울이라는 전통은 더 이상 우리가 자랑스러워하는 문화유산인 것도 아니다. 이미 경제력과 권력을 독점하고 있는 서울은 점점 더 다양한 것, 많은 것을 삼키는 괴물이 되었다"고 지적합니다.

문제는 또 있습니다. 헌재가 관습헌법을 바꿀 길 역시 꽉 막아뒀다는 점입니다. 국회 내 여야의 합의로도, 국민투표로도 관습헌법을 바꿀 수 없다고 판단한 겁니다. "'수도=서울'은 관습헌법이다"→"국민투표를 하려면 관습헌법이 먼저 사라져야 한다", 이런 논리 구조를 세웠습니다.

이게 대체 무슨 말일까요? '수도=서울'이란 인식이 사라져야만 국민투표로 행정수도를 정할 수 있다는 건데요, 사실 국민이 '수도=서울'이라고 생각하지 않는 상황이면 굳이 수도가 서울인지 아닌지 따지는 국민투표를 할 이유도 없습니다. 이렇듯 2004년 헌재가 세운 관습헌법은 지금도 논란의 대상입니다. (법적으로 더 자세한 내용은 이 기사를 참고하세요.)

✦ 거대 양당은 국회의 세종 이전에 관해 일관된 자세를 보였다고 보기 어렵습니다. 2004년 헌법재판소의 '관습헌법' 판단을 뛰어넘으려면 개헌이 필요합니다.

1. 국정이 불안하다

정치권이 선거 국면에서 표를 의식해 걸핏하면 국회의 세종 이전을 약속하는 것을 꼭 냉소적으로만 보기도 어렵습니다.

세종의 행정부 공무원들이 서울의 국회·대통령실을 오가면서 쓰는 출장비만 1년에 약 200억원이라고 합니다. 회의가 잦은 고위 공무원은 정작 세종에선 얼굴 보기가 힘들고 후배 공무원들과 메신저로만 소통한다고 해서 '카(카카오톡) 국장', '길 과장' 같은 말이 나올 정도예요.

길에 쓰는 돈만 문제일까요? 조판기 국토연구원 선임연구위원은 "더 큰 문제는 공무원들이 잦은 출장으로 인해 국가 정책을 함께 고민할 시간이 부족해진다는 것"이라고 지적합니다.

우리가 일할 때 미리 정한 시각에 준비한 회의만으로는 부족할 때가 있죠. 한 공간에서 자주 부딪치다가, 함께 식사 혹은 커피 한잔을 하다가 가볍게 주고받은 말들이 다 경험이 되고 아이디어가 되곤 합니다. 최근 구글 등 미국의 빅테크 업체들이 재택근무를 줄이고 사무실 출근을 늘린 이유이기도 해요.

공무원 조직도 똑같습니다. 행정연구원 보고서는 회의와 자문 등 대면 접촉이 줄면서 '정책 품질'이 떨어질 가능성을 제기했습니다. 실제로 공무원들은 "체크포인트를 다 고려할 시간이 없다", "브레인스토밍이 실종됐다", "피드백의 질이 떨어졌다"고 토로합니다. 다른 일도 아니고 국가 정책을 다루는 공무원들의 근무 여건, 단지 그들만의 문제로 치부하기는 어려워 보입니다.

2. 서울에서도 이렇게 할까?

지난 3월27일, 한동훈 당시 국민의힘 비상대책위원장은 "완전한 국회를 세종으로 이전해서 세종을 정치·행정의 수도로 완성하겠다"면서 이렇게 말했습니다.

"여의도 국회의사당은 서울의 새로운 랜드마크로 만들겠습니다. 역사적 상징성을 감안해 프랑스의 오르세미술관이나 영국의 테이트모던 같은 세계적인 전시 공간으로 만들어 (…) 국회의 세종시 완전 이전이 서울의 개발 신호탄이 될 수 있을 것이라고 저희는 기대합니다."

솔직히 좀 헷갈립니다. 이것은 과연 세종과 서울 중 어느 쪽을 위한 약속이었을까요? 세종에는 오로지 정치와 행정 기능만, 서울에는 문화·교육·산업 등 다양한 기능을 이야기했습니다. 독자님은 어느 쪽을 내가 살 곳으로 택하실까요?

서울 여의도 증권가 야경. 경향신문 자료사진

균형발전 차원에서 지방으로 국회 등 공공기관을 옮긴다는 생각은 지방자치단체와 지역민 역시 매우 환영합니다. 하지만, 한동훈 전 위원장의 구상에서 보듯 구체적인 접근법에선 여전히 서울 중심적 사고가 드러납니다.

2000년대 중반부터 세종엔 중앙부처를 옮기면서, 중앙부처의 산하 공공기관은 강원 원주, 경북 김천, 경남 진주, 충북 진천, 전남 나주 등으로 각각 옮겨 '혁신도시'를 조성했습니다. 하지만 지역 발전을 꾀한다는 명분과는 달리 대부분 혁신도시를 신도시 형태로 만들면서, 오히려 지방도시를 원래 사람들이 모여살던 '구도심'과 혁신도시 '신도심'으로 나눠버렸다는 비판이 많이 나왔어요. 구도심 인구가 신도심으로 유출되자 구도심은 쇠퇴했습니다. 시간이 지나자 오히려 혁신도시에서 수도권으로 인구가 유출되는 현상도 일어났습니다.

'공공기관이 지방으로 간다'는 수도권의 시각에서 쓴 서사입니다. 이야기가 여기서 끝나지 않고, 지방의 시각에서 그 공공기관이 어디에 어떻게 정착하면 좋을지도 정밀하게 설정했어야 했습니다. 그랬다면 혁신도시가 되레 지방도시를 죽였다든지, 혁신도시에 공공기관만 가득할 뿐 의료·교육시설은 부족하다든지 하는 아우성이 지금같지는 않았겠죠.

그래픽=변희슬 기자

최근 진주시를 발칵 뒤집은 사건이 있습니다. 국방기술진흥연구소(국기연)의 대전 이전 논란입니다. 이 사건은 균형발전에 무신경하게 접근한 결과라고 할 수 있습니다.

국기연은 2014년 진주 혁신도시로 옮겼습니다. 그 상위 기관인 방위사업청은 서울에 남았고요. 윤석열 대통령이 2022년 대선 때 방위사업청을 대전으로 옮긴다고 약속하면서 일부가 대전으로 2023년 7월 옮겼습니다. 방사청과 국기연은 하는 일이 밀접한 기관인데 계속 떨어져 있게 된 거죠. 그래서 국기연 일부가 대전으로 옮기려고 하자 '혁신도시 이탈 첫 사례', 이렇게 논란이 벌어진 겁니다.

국기연 사태는 마치 지방에 베풀듯 공공기관을 여기저기 흩뿌린 결과, 그 어느 쪽도 제대로 작동하기 어렵게 된 현실을 보여줍니다. 지방을 이렇게 '시혜'의 대상으로 보는 시각부터 먼저 바뀌어야 하지 않을까요? 이 관점이 달라지지 않는 한 균형발전은 시작조차 못 한 것일지도 모릅니다.

*아래 그림은 공공기관을 각 혁신도시에 나눠주기식으로 옮긴 사례를 잘 보여줍니다. '농업지원' 관련 공공기관 13개도 지방으로 이주하면서 광주전남, 전북전주완주, 경북김천 등 3개 혁신도시로 흩어졌습니다. 업무 연관성보다는 지역 안배에 치중한 결과, 유관 기관 협업 등 집적효과를 외면했다는 비판을 받고 있습니다.

그래픽=변희슬 기자

3. 끊임없이 의심하기

선거를 눈앞에 두고 꺼낸 약속이란 걸 뻔히 알면서도 '이번엔 다를까?'라며 흔들립니다. 서울 다음으로 큰 도시인 부산마저 수도권에 인구를 뺏기는 현실에서 균형발전을 정말 간절하게 바라기 때문이겠죠. 그럴수록 냉철하게 직시해야 할 사실이 있습니다.

서울을 지역구로 두지 않은 국회의원 3명 중 1명이 서울 아파트를 보유하고 있습니다. 교육부 공무원의 자녀 3명 중 1명만이 세종에 있는 고등학교에 진학했습니다. 균형발전을 앞장서 추구할 책무를 지닌 사람들마저 '서울 패권주의'에 기대 집값 상승을 누리거나, 지방도시의 학교 등 인프라를 외면했어요.

이렇게 정책 설계자도 믿지 않는 균형발전 정책을 무작정 믿고 따라갈 수는 없습니다. 혁신도시가 숱한 구도심을 집어삼켰듯이 어쩌면 그 길은 정말 선의로 포장된 지옥, 즉 '지방소멸'로 가는 길인지도 모릅니다. 선거가 끝났으니, 이제는 의심의 눈초리를 좀 더 날카롭게 세워야 할 것 같습니다.

✦ '공공기관 나눠주기'에만 매몰된 균형발전 정책은 여전히 막강한 수도권 중심 시각을 보여줍니다. 달콤한 약속을 끊임없이 의심할 필요가 있습니다.

✦ 1. 22대 총선에선 유난히 특정 지역을 겨냥한 대형 공약이 많이 나왔어요. 공약집에도 없던 '국회의 세종시 이전'이 대표적입니다.

✦ 2. 거대 양당은 국회의 세종 이전에 관해 일관된 자세를 보였다고 보기 어렵습니다. 2004년 헌법재판소의 '관습헌법' 판단을 뛰어넘으려면 개헌이 필요합니다.

✦ 3. '공공기관 나눠주기'에만 매몰된 균형발전 정책은 여전히 막강한 수도권 중심 시각을 보여줍니다. 달콤한 약속을 끊임없이 의심할 필요가 있습니다.

국회의 전국순회

거제·울산 등 지방의 산업도시를 연구하는 양승훈 경남대 교수의 지식과 상상력이 돋보이는 칼럼입니다. 전국 이슈를 다루는 국회가 꼭 한 곳에 있으란 법 있나요?

수도권만 살찌울 GTX

지난 선거에서 여야 모두 수도권 광역급행철도(GTX) 연장을 약속했습니다. 균형발전 연구자인 마강래 교수는 GTX가 수도권의 힘만 키울 것이라고 경고합니다.

📝 이번 점선면Deep 주제를 예고하면서 독자님들께 생각하는 수도의 조건을 여쭸어요. ①대통령실 소재지 ②경제·산업의 중심 ③역사와 전통의 장소 ④투표 등 국민적 동의, 이렇게 4가지 보기를 드렸습니다. 4번을 꼽으신 분이 꽤 많은 점이 인상적이었어요! 독자님들의 생각을 소개합니다.

📬 '수도'가 반드시 경제, 산업, 문화적 중심 도시여야 하는지 의문입니다. 자원들이 집중되는 도시에 자연스럽게 사람들이 몰리면서 수도가 되는 것인지, 수도가 되어서 자원과 사람이 몰리는 것인지, 그 선후 관계가 어찌 되는지가 궁금하기도 하고요. 지금 우리 사회에서 필요한 것은 탈집중화를 통한 경쟁의 완화가 아닐까 싶습니다. (…) 단순히 '중심지로서의 수도'를 하나 더 만드는 방식이라면, 지금과 크게 달라지지는 않은 채, 불필요한 갈등만 더해질 수도 있을 것입니다. 가령, 경제·산업·문화의 중심지인 현재의 서울이 아닌, 행정 기능을 담당하는 수도가 또 다른 하나의 중심지가 되어 자원과 사람들을 블랙홀처럼 빨아들일 수도 있고요. (…) 결국 중요한 것은, 현재 수도로서의 서울과 수도권에 사람과 자원이 집중되는 이유인 '극한 경쟁과 극단화되어 가는 소득과 자산의 불평등 심화'를 완화하자는 사회적 합의를 만들어가면서, 균형발전을 그 맥락에서 추진하는 것이 아닐까 싶습니다. (투표 등 국민적 동의가 필요하다는 레드벨님)

📬 (서울은) 역사적으로 한반도의 중심부에 있고, 한강이 있어 수도로 자리 잡은 것으로 알고 있습니다. 다만, 오늘날에는 경제적 이해에 따라 서울의 범위가 확장되면서 불필요하게 비대해진 것 같다고 생각합니다. 경기도에 거주하면서 서울로 통학하는 입장으로서 서울 중심의 사고에서 비롯된 차별적 시선을 적잖이 마주한 바 있어 '서울 패권'의 개선 필요성에 공감하기도 합니다. (역사와 전통이 있어야 한다는 매꼴님)

📬 수도가 서울이었던 유구한 역사도 있고, 청와대를 버리고 대통령실을 이전하는 데 드는 막대한 물리적 비용을 비롯한 손실들을 봐서인지 선뜻 이전에 기울기 힘들어요. 꼭 서울일 필요는 없지만, 그렇다고 옮기자니 그 막대한 비용과 공백을 견딜 수 있을까 싶네요. (투표 등 국민적 동의가 필요하다는 슬기님)

📬 경제·산업의 중심지이자 역사성까지 고려한다면 서울이 수도로 적합하다는 생각은 들어요. 그렇지만 서울 집중현상이 너무 과해지면서 개발 불균형 문제가 생긴건 이미 오래 전이고, 서울과 수도권 시민들의 피로감도 극심해졌음을 체감해요. (경제·산업의 중심이 적합하다는 익명의 독자님)

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