서울은 메가시티, 수도권은 슈퍼 메가시티…경쟁력 운운은 인구가 아닌 콘텐츠의 문제
한국의 지속 가능 위협하는 건 저출생과 집값…메가시티 여러 곳 구축 다극화 전략 필요
국민들이 관심 가질 때 미래 전략 수립 가능…김포발로 메가시티 논의가 확산되길 기대
서울 쏠림 현상으로 빚어진 행정구역과 생활권의 불일치 합리화 과정은 반드시 있어야
부동산 단기 해법은 베이비부머의 지방 이주…지역 일자리와 귀향 연계 정책 확대 중요

서울이 지금보다 덩치를 더 키워서 ‘초광역도시’가 된다면 대한민국 발전에 도움이 될까. 국민의힘이 띄운 ‘김포의 서울 편입’이 단번에 정치 이슈가 돼 여론이 시끌시끌하다. 시작은 김포였는데, 서울과 맞닿은 경기 인접 도시까지 들썩이고 있다. 그러나 서울의 팽창은 안 그래도 심각한 수도권 편중을 가중시킬뿐더러, 국토 균형발전 가치를 정면으로 위배한다는 반론도 크다.

여당은 ‘뉴시티 프로젝트 특위’를 만들어 서울·김포 통합 특별법을 추진 중이다. 균형발전 정책에 위배된다는 비판이 나오자 부산과 광주에도 ‘메가시티’를 만들겠다는 구상을 덧붙였다. 이젠 김포만의 문제가 아니다. 판은 커졌는데, 진정성과 정책 방향에 물음표가 달린다. 메가시티 논의는 과연 현실화할 수 있을까, 아니면 총선용 표심을 노린 ‘정치쇼’로 끝날 것인가.

마강래 중앙대 도시계획·부동산학과 교수는 저출생·고령화 늪에 빠져 있는 한국에서 지방이 쪼그라들수록 수도권 집중화 현상은 강화될 수밖에 없다고 경고해왔다. 그 해법으로는 비수도권에 ‘메가시티’를 구축해야 한다고 주장한다. 마 교수를 지난 15일 서울 흑석동 중앙대 연구실에서 만났다. ‘메가 서울’ 구상을 어떻게 봐야 하는지, 그가 생각하는 메가시티가 수도권과 비수도권의 불균형을 어떻게 극복할 수 있을지를 물었다.

마 교수는 일방적 편입을 통한 서울 광역화에는 우려의 목소리부터 냈다. 그는 “김포의 서울 편입은 건별로 접근할 사안이 아니다”라고 밝혔다. 정작 메가시티 논의가 절실한 곳은 서울이 아니라 비수도권이라는 것이다. 마 교수는 지금 대한민국 생존을 위협하는 것으로 저출생과 높은 집값을 꼽았다. 이 상황에서 서울의 경쟁력만 높인다면 지방 쇠퇴로 엄청난 비용을 치를 수 있어 국가 발전과 경쟁력 강화에 도움이 안 된다고 했다. 그는 “서울은 이미 전 세계가 인정하는 메가시티”라며 “‘서울의 경쟁력이 다른 도시에 비해서 떨어졌다’고 얘기하는 것은 사이즈나 인구 문제가 아닌 콘텐츠의 문제”라고도 했다. 다만 서울 쏠림 현상으로 벌어진 행정구역과 생활권의 불일치를 합리화하는 과정은 필요하다고 봤다. 마 교수는 “정치적으로 어찌 됐든 김포의 서울 편입 이슈로 메가시티 논의가 촉발된 것은 오히려 다행”이라면서 “국민들이 관심 가질 때 국가의 생존이 걸린 미래 전략 수립이라는 관점에서 메가시티 논의가 확산됐으면 한다”고 말했다.

- 김포의 서울 편입으로 서울을 확장하자는 ‘메가 서울’ 구상이 총선을 앞두고 뜨거운 이슈로 떠오르고 있습니다. 메가 서울이 지금 이 시점에 논의돼야 할 사안입니까.

“당초 이런 얘기가 나온 배경에는 수도권 쏠림 현상이 있습니다. 부동산 가격이 폭등할 때마다 정부는 신도시 정책으로 민심을 달랬어요. 서울 쏠림의 출발점은 신도시 건설이 결정적이지 않았나 싶어요. 그런데 신도시에서 서울로 통근·통학하는 인구가 계속 불어나면서 ‘서울 실생활권’이 점점 비대해지니까 생활권 불일치 현상이 심화될 수밖에 없잖아요. 이번에 편입 얘기가 나온 김포는 김포한강신도시로 사람들이 옮겨가면서 서울로 오가는 인구가 갑자기 늘어났죠. 그에 비해 교통 인프라가 뒷받침되지 못하니까 주민들은 불편을 겪고요. 서울이 광역화되면서 외곽 지역과의 갈등은 언젠가 어떤 형태로든 대두될 수밖에 없는 문제였는데 이번에 표면화된 것이라고 보고 있습니다. 지금 메가 서울 얘기는 사실 행정구역 개편과 관련된 건데 이에 대한 고민은 좀 해봐야 되는 것 같고요. 그러나 ‘원 바이 원’(One By One), 그러니까 서울이 일방적으로 지자체를 하나하나 편입하는 방식은 바람직하지 않고요. 전 국토를 대상으로 고민하고 논의를 해봐야 되는 문제는 맞다고 봐요. 국민들이 관심 가질 때 국가의 생존이 걸린 미래 전략 수립이라는 관점에서 메가시티 논의가 확산됐으면 하는 바람입니다.”

- 여당과 여권 소속 지자체장들이 행정구역과 생활권을 일치시켜 효율성을 도모하겠다는 논리로 김포의 서울 편입을 주장합니다. 그런데 이는 서울 주변 도시들의 공통 문제 아닌가요.

“도시계획적 입장에서는 서울·경기의 생활권 행정을 통일하려는 시도는 필요해요. 쓰레기매립장, 화장장, 소각장, 공항 등이 광역시설인데요. 이게 행정구역이 가로막아 갈등 상황이 발생하는 경우가 많죠. 일단 행정구역을 합치는 방법도 있고요. 협의회 같은 방법도 있고요. 일단 과도기적으로 수도권 지자체들이 참여하는 연합기구가 광역적인 일을 같이 판단하면 이런 것들은 해결이 가능하다고 보는 쪽이에요. 해외의 경우, 프랑스는 행정구역이 레지옹-테파르트망-코뮌 세 단계예요. 프랑스는 2016년 22개의 레지옹을 13개로 통합하면서 초광역권을 만들었어요. 파리가 포함된 레지옹이 일 드 프랑스예요. 서울이 옆 지자체를 자꾸 편입시키는 게 아니라 그 반대로 생각해 보세요. 경기도가 서울을 편입해도 돼요. 그런다고 수도 서울이 없어지는 건 아닙니다.”

- 서울이 더 커지면 도시 자체의 경쟁력 강화로 이어질까요.

“그러니까 김포·구리·광명·과천을 편입시켜 서울이 메가시티가 돼야 하고, 그래야 전 세계에 견줄 만한 경쟁력을 갖출 수 있다는 얘기는 이명박 정부 때 나왔던 모토 비슷한 거예요. 이 얘기를 동일하게 반복하는 분들이 많은데, 옛날 교과서 가지고 와서 얘기하는 듯한 느낌이에요. 서울 외곽에 신도시를 짓게 된 원인 중 하나가 집적의 불경제 때문이에요. 집값이 폭등하고 치솟는 집값에 청년들은 결혼과 출산을 망설이고, 이런 것들이 집적의 불경제 중에서 가장 악질적인 형태거든요. 서울은 이미 이런 상황인데 ‘서울을 더 키우고 서울을 더 발전시켜야 된다?’. 서울은 이미 메가시티예요. 수도권은 슈퍼 메가시티예요. 우리나라 수도권, 서울의 경쟁력이 다른 나라에 비해 떨어진다고 얘기하는 것은 사이즈나 인구의 문제가 아니에요. 이것은 콘텐츠의 문제고요. 서울은 지금보다 적은 인원으로도 훨씬 강한 메가시티가 될 수 있어요.”

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- 메가시티가 세계적 추세라고 하는데 수도권 쏠림이 심각한 한국에서 무작정 서울의 메가시티화 전략을 쓰기가 쉽지 않다는 한계도 있지 않나요.

“5∼7년 정도 후엔 지방소멸 문제가 지금보다 훨씬 더 심각해질 거예요. 근데 지역에도 우리 소중한 국민들이 살고 있어요. 우리는 그걸 유지해야 하는데, 그러려면 엄청난 비용을 지불해야 돼요. 서울을 막 키우면 경쟁력을 높일 수 있을 것 같나요? 그렇지는 않을 겁니다. 미래를 위해 지역을 살릴 수 있는 메가시티 구축을 해야 해요. 지금 대한민국의 지속 가능성을 위협하는, 망하게 할 수 있는 게 두 가지인데 그중 하나는 저출생, 또 하나는 높아진 집값입니다. 집값이 비싼 건 우리가 토지를 좁게 쓰고 있기 때문이거든요. 이게 지속되면 인구가 반토막이 나도 집값이 올라갈 수밖에 없어요. 공간을 효율적으로 쓰기 위해서는 메가시티를 여러 곳 구축하는 다극화 전략이 필요합니다.”

- 그렇다면 메가시티란 무엇인가요.

“메가시티는 그냥 행정구역을 통합한다든가 특별자치단체를 만들어 인구수 늘리는 그런 개념이 아니에요. 지자체 간 협력 구조를 만드는 게 메가시티의 본질이에요. 지자체 간 협의가 안 되니까 GTX(광역급행철도)도 애먼 데로 지나가는 거예요. KTX 역에 내렸는데 ‘아, 공기 좋네’ 그런 말 나오면 안 되는 것이죠. 세 가지 요소예요. 메가시티를 구축하기 위해서 광역적 시각이 있어야 되고, 기능권이 넓어지니까 중심지 체계 구상을 하고, 중심지 간 연계하는, 이 세 개를 구축하는 것이 메가시티 정책이에요. 지방은 메가시티 아니면 방법이 없다고 생각해요.”

- 정부도 노력을 하지 않은 건 아닐 텐데요. 역대 정부의 숱한 균형발전 정책이 실효를 내지 못한 원인은 뭔가요.

“균형발전 정책을 본격 추진한 건 노무현 정부부터예요. 공공기관 지방 이전과 연계한 혁신도시를 추진했죠. 이명박 정부 땐 광역적 시각을 강조하면서 ‘5+2 광역경제권’ 정책을 내놓았어요. 박근혜 정부는 이명박 정부 정책을 강하게 비판했어요. 공간 단위가 너무 넓어 지역민들이 체감하기 어렵다는 점에서 가까운 것끼리 연계해 인프라를 설치하는 ‘행복생활권’이라는 개념을 들고 나왔죠. 결국 노무현 정부는 ‘시도 단위’를, 이명박 정부는 ‘초광역 단위’를, 박근혜 정부는 ‘기초지자체를 합친 것’이죠. 정부에 따라 균형발전의 공간 단위가 바뀌었어요. 이것들이 전부 같이 가야 하는데 ‘균형’이라는 똑같은 단어를 두고 서로 다른 정책을 펼친 것이 패착이었죠. 문재인 정부 후반 부산·울산·경남에서 시작된 부·울·경 메가시티가 나왔는데 윤석열 정부 들어 무산돼 많이 아쉽죠.”

- 균형발전을 어떻게 추진할 것인지는 여전히 어려운 문제입니다.

“지금 우리 사회를 관통하는 2개의 메가 트렌드를 반영할 수 있는 공간 구조를 만들어야 합니다. 그중 하나는 인구구조 변화예요. 1955년생부터 1974년생까지가 1·2차 베이비부머거든요. 약 1685만명이에요. 이들이 대한민국 인구의 3분의 1 정도를 차지하는데 문제는 앞으로 20년 동안 이 거대 인구가 고령층이 된다는 것입니다. 두 번째가 산업구조 변화예요. 4차 산업 시대를 관통하는 키워드는 연결·연계예요. 가장 좋은 공간적 조건이 교통 결절점이에요. 혁신 기업들은 도심 교통 결절점으로 모이고 있어요. 산업구조가 변화하면서 일자리가 도심 중심으로 모이고 있고, 그것 때문에 청년들이 따라올 수밖에 없는 거예요. 되돌릴 수 없는 굉장히 큰 흐름인데 거역할 수도 없어요. 흐름을 타야 됩니다. 그 연장선에 있는 것이 메가시티론이었어요. 최소 세 군데를 만들면 우리나라가 지속 가능한 구조로 갈 수 있다고 봅니다.”

- 윤석열 정부에서도 ‘지방시대 종합계획’을 발표했어요. 여당의 ‘메가 서울’ 구상과 따로 노는 모양새입니다.

“이번 정부에서 지방시대위원회가 출범할 때 균형발전위원회와 자치분권위원회 두 위원회를 통합했거든요. 큰 방향은 맞다고 보고 있습니다. 우리나라처럼 지자체 간 격차가 큰 상황에서는 이 둘을 함께 다루면서 조율하는 조직이 필요합니다. 수도권을 제외한 나머지 지역을 7개 초광역권으로 묶어서 인구 소멸에도 대응하고 지역균형발전도 도모하겠다는 게 정부의 안인데 이번이 초광역권 발전 논의를 할 수 있는 가장 좋은 기회가 아닌가라는 생각이 들어요.”

- 수도권 광역화가 지방보다 더 급한지도 생각해 볼 문제입니다.

“수도권 쏠림 현상이 심각해진 것은 지방균형발전 정책을 제대로 못했기 때문이에요. 그러나 수도권과 지방은 메가시티 논의의 결이 완전히 달라요. 수도권은 주민 편의를 위해서 생활권과 행정구역을 일치시켜야 되느냐 말아야 되느냐의 문제지만, 지역은 삶과 죽음의 문제와 관련 있어요. 우리가 수도권의 교통망을 보면, 특히 서울 같은 경우는 거의 대부분이 역세권이에요. 반면 지역을 보면 그런 교통망 체계 자체가 없어요. 메가시티도 당장 중요한 것은 광역교통망 구축이에요.”

- 결국 수도권 집중이 저출생과 지방소멸을 더욱 촉진시킨다는 것인데요. 그렇다면 돌파구는 없나요.

“부동산 문제의 단기 해법으로 베이비부머의 이주에 주목하고 있어요. 수도권에 살고 있는 1·2차 베이비부머의 절반인 440만명 정도가 지방 출신이에요. 이분들이 10%만 지방으로 내려가 제2의 인생을 꾸린다면 부동산 정책 필요 없어요. 지역 일자리와 귀향을 연계한 정책을 확대하는 등 경제적 유인책이 중요합니다.”

- 균형발전은 여전히 중요한 가치인가요.

“수도권과 밸런스를 맞출 수 있는 대도시권을 갖는 게 균형발전이죠. 지금은 수도권으로 빨려들어갈 수밖에 없는 상황이니 ‘메가시티’든지 ‘상생 도시’든지 어떤 식으로라도 잡아주지 않으면 이 쏠림 현상은 멈출 수가 없고 이 쏠림 때문에 나라가 망하는 결과가 올 수 있다는 겁니다. 중앙정부가 어떤 권한을 내려놓을 것인가도 같이 고민하면서 메가시티 정책이 진행돼야 합니다.”